TRANSPORTE 3 advirtió de ello en el número 434, aún antes podríamos haber supuesto su contenido, pues transpone una Directiva europea tres años anterior: la 2014/47/UR de 3 de Abril; pero, como “en España somos así”, ha sido ahora cuando nos hemos “acordado” de que, conforme al mismo, podríamos ser sancionados. Todo el mundo ha intentado –corriendo- aclarar las dudas que su texto suscita, y ya ha habido pronunciamiento de alguna Autoridad al respecto. En las páginas que siguen, nuestro habitual colaborador jurídico el Dr. Sánchez-Gamborino trata algunas cuestiones fundamentales del mismo.
1. TERMINOLOGÍA
La primera de las dudas se refiere al propio nombre de la operación que será inspeccionada y en su caso, si fue mal hecha, sancionada.
El Real Decreto 563/2017 de 2 de Junio –BOE nº 137, de 9 Junio- desde luego no habla solo de la estiba, sino que es mucho más amplio: regula “las inspecciones técnicas en carretera de vehículos comerciales que circulan en territorio español”. Y es uno de sus Anexos –el III- el que regula en concreto la sujeción de la carga-, junto a otros respectivamente referidos a: sistema de clasificación de riesgos (Anexo I), ámbito de la inspección (Anexo II), modelo de informe de inspección más minuciosa (Anexo IV) y modelo armonizado para los informes a la Comisión (Anexo V). Ni siquiera dice “estiba”, sino sujeción.
Por cierto, el BOE, en su página 47805, primera de las que recoge el Anexo III de este Real Decreto, en el encabezamiento del mismo y bien destacado –con letra negrita- ha puesto un “Sujección” (sic, duplicando la “c”), falta de ortografía que haría desmayarse a los señores de la Real Academia Española, e irrita, cometida por quien es pagado con nuestros impuestos. Desde aquí, pues, nuestra protesta.
“Estiba”, término que en puridad se refiere al transporte marítimo, significa “colocación conveniente de los pesos de un buque, y en especial de su carga” (RAE, acepción 3). Por eso aparece en la Ley 14/2014 de 24 Julio, sobre Navegación Marítima –arts. 218, 227 y 330- Ahora bien, de hecho, la legislación española también lo usa con relación al transporte terrestre, como después veremos, y, en sentido amplio, puede entenderse como técnica de ubicación segura de una mercancía en el receptáculo idóneo del vehículo en que es transportada, de manera que no cause daños, ni a ella misma ni al vehículo ni a terceros. Por ejemplo, colocando los bultos uno junto a otro, sin dejar huecos entre ellos –o rellenando esos huecos con una material adecuado, cuñas, etc. (“abarrote” –RAE, acepción 2-) para evitar que se muevan, o apilando los bultos solo en determinado número máximo o en cierto orden para evitar que el peso de los superiores aplaste los inferiores, etc.
Más concretos son los términos que aluden al enlace sólido de la mercancía al propio receptáculo: es decir, la “sujeción” de que sí habla el Real Decreto. Viene a equivaler a “trincaje”, que la disposición no menciona, o a “anclaje” que tampoco en relación a la mercancía. Sí en cambio habla de “amarre”, como método de sujeción, y de “fijación”, en su Anexo III, apartados 20.1.2.1, 20.1.3.3 y 20.3.6.
En sentido amplio, la carga incluye la estiba, y la estiba incluye la sujeción. Pero en el ámbito punitivo no se admiten sentidos amplios: la interpretación ha de ser restrictiva (Cód. Civil, art. 4.2, inciso primero).
El Real Decreto es, pues, realmente limitado en el ámbito de lo que a su amparo podría inspeccionarse: solo el afianzamiento o ligazón de la carga al vehículo. Primer argumento de defensa ante una posible incoación de expediente sancionador por supuesta irregularidad fuera de ello.
Párrafos más arriba indicábamos que mediante la buena estiba –y, añadimos, sujeción- se pretende que la mercancía no cause daños, ni a ella misma ni al vehículo ni a terceros.
A nuestro juicio, la clave para interpretar este Real Decreto está en evitar daños “a terceros”, que es a lo que atiende y está destinada fundamentalmente la normativa de seguridad vial. Entendiendo por terceros otros usuarios de la vía pública, titulares de propiedades colindantes o el medio ambiente. Lo que nos da paso al siguiente epígrafe.
2. UNA NORMATIVA DE SEGURIDAD VIAL
Enseguida de empezar a leer el Real Decreto se comprende a qué se está refiriendo y qué busca. Ya en su preámbulo, párrafo décimo tercero, se advierte que “la correcta sujeción de la carga [se considera] aspecto esencial para la seguridad vial”. Traslada lo previsto en la Directiva, Preámbulo, nº 16.
Y en efecto, con ello se pretende –dice el art. 11 del Real Decreto- de que “no interfiera con la conducción segura, ni suponga un riesgo para la vida, la salud, la propiedad o el medio ambiente”. De donde se infiere que una eventual infracción de este Real Decreto- por tanto, un ilícito administrativo no bastaría como base a posibles reclamaciones comerciales (por ejemplo, del dueño de la mercancía transportada por daños a la misma).
O sea, se prohíbe algo parecido a lo que venía siendo por ejemplo que la carga sobresaliera de los bordes frontal, posterior o laterales del vehículo. En realidad, la correcta disposición de la carga ya estaba impuesta y se venía controlando (por las Autoridades de Tráfico) conforme al art. 14 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de Noviembre.
Abunda en ello el art. 18 del Real Decreto, sobre “Inspectores”, cuando en su ap. 1 establece que lo serán “las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”, o sea, la Guardia Civil (su Agrupación de Tráfico) –como no dice “del Estado, hemos de entender que también las policías autonómicas (Mossos de Escuadra, Ertzaintza…). Pero nada dice acerca de la Inspección de Transporte, de ningún ámbito territorial.
Y también, la mención que su Disposición final primera, sobre habilitación competencial, hace al art. 149.1, ap. 21, de la Constitución, sobre competencia “en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor” (sic). Nada dice sobre “transportes terrestres”; pudiéndolo haber hecho, ya que ese apartado 21 se refiere a ambas materias.
Última observación de este epígrafe: como lo que se inspecciona y, en su caso castiga, es el riesgo que la mala estiba crea, no es necesario que haya un resultado –un accidente- para haber lugar a infracción y en su caso a sanción: basta que la mala estiba presente peligro.
3. EL COMPETENTE PARA SANCIONAR ES TRÁFICO
Parece muy claro que la autoridad competente para sancionar por infracciones a este Real Decreto es la de Tráfico. No la de Transportes, pues las infracciones sobre estiba o sujeción de la mercancía no están previstas –descritas, “tipificadas”- en la Ley 16/1987 de 390 Julio de Ordenación de los Transportes Terrestres –en adelante, “LOTT”- ni en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1211/1990 de 28 Septiembre –en lo sucesivo, “ROTT”-. Son infracciones a la normativa de seguridad vial y Transportes no podría sancionar por ellas, como tampoco por exceso de velocidad o por saltarse un STOP.
Esto sería un nuevo argumento de defensa contra la sanción, a invocar en alegaciones o recursos.
Confunde al respecto la referencia a la LOTT –siquiera tras el inciso “en su caso”- en el art. 16.1 del Real Decreto, sobre régimen sancionador. Tampoco sería aplicable lo que la LOTT establece en cuanto a procedimiento sancionador (art. 146.2-4), igual que el ROTT (arts. 203-216). La LOTT no contiene las palabras “sujeción”, “anclaje”, “amarre”, fijación” o “trincaje”. En sus preceptos descriptivos de las infracciones, la única referencia a “estiba” aparece en su art. 140.23, párrafo quinto, y lo hace en relación a un asunto que aquí en este momento no nos interesa, cual es el exceso de peso de los vehículos, concretamente, la masa máxima por eje. Corroborando la idea que enseguida expondremos, cual es que responde quien hizo esa estiba (o quien dio instrucciones para hacerla). Sí, con carácter general, la Ley nº 39/2015 de 1 Octubre, de Procedimiento Administrativo Común, especialmente arts. 25.1,b); 35.1,h); 53.2; 55.2; 60.2; 61.3; 63-64; 85; 88-90; 96.5; 98.1,b); y 114,f).
Obsérvese que el Real Decreto en el ap. 2 de dicho art. 16 prevé que en materia de mala estiba o sujeción las medidas cautelares de inmovilización del vehículo se ajustarán a la Ley sobre Tráfico, C.V.M. y Seguridad Vial. Por más que la LOTT también prevea tal medida (art. 143.4, art. 149 y concordantes) igual que el ROTT (art. 201.3). Y también, que solo el Ministerio del Interior –junto al de Economía- pueden dictar disposiciones de desarrollo y aplicación del presente Real Decreto (Disposición final segunda, ap. 1). No el Ministerio de Fomento, lo cual sería necesario si la cuestión afectase propiamente al transporte.
Otra cosa: varias quejas han surgido porque, se dice, las normas técnicas a que se refiere el Anexo III de este Real Decreto son privadas, aprobadas como normas “UNE” por la Asociación Española de Normalización (AENOR), la cual, se dice, por entregar su texto, cobra dinero –hemos visto que en algún lugar se habla de 800 euros (!?)-, sin que puedan ser consultadas libremente por Internet. Sea cual sea la realidad, desde el punto de vista jurídico: a) la supuesta norma infringida tendría que citarse expresamente en el expediente sancionador; b) no puede sancionarse por norma que no haya sido publicada en el BOE –que si puede ser consultado gratis por Internet (“BOE.es”). Al respecto, añadiré que, si bien es cierto que el BOE mensualmente publica unas listas de normas que durante ese mes han sido ratificadas como normas españolas, anuladas o aprobadas, o cuyos proyectos somete a información pública, la relación que sale en el BOE se limita a eso: a una mera lista –con mención de código, título, etc.-, sin que aparezca su respectivo contenido, o un enlace para telemáticamente poder obtenerlo.
4. A QUIÉN SE PUEDE SANCIONAR
Al infractor –“autor del hecho”-: art. 82 de la Ley de Tráfico, aprobada por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 Octubre. Es la regla general en las infracciones de tráfico y el presente caso no hay motivo para que sea una excepción. Cuando se detecta una infracción en carretera, la Autoridad de Tráfico se dirige al titular del vehículo según su matrícula para pedirle que identifique al conductor efectivo –que el día A, a la hora B estaba circulando con este vehículo en el punto kilométrico C de la carretera D-, alo que está obligado (art. 11 de dicha Ley), pues es a ese conductor a quien se pretende sancionar. En el caso de la estiba sucede lo mismo. El inspector tendrá que enterarse de quién ha efectuado la mala estiba o mala sujeción, para sancionar al autor –y a nadie más-.
Confunde el art. 17 del Real Decreto sobre “Responsabilidades” cuando alude al “titular de la autorización administrativa para circular y, en su caso, el arrendatario a largo plazo del vehículo”. El titular de la autorización para circular es el transportista, profesional (por cuenta ajena) o, en su caso, privado (por cuenta propia). Parece atribuir a ellos la responsabilidad por mala estiba o sujeción. Sin embargo, entendemos que no es así, sino –continúa diciendo- solo “de mantener el vehículo en condiciones aptas para la circulación, sin perjuicio de la responsabilidad de sus conductores”. En otras palabras un transportista puede mantener su vehículo en perfectas condiciones para circular, que si después queda mal estibado –o en él mal sujeta, por un cargador inexperto- la mercancía, no debería incurrir en responsabilidad administrativa alguna. En nuestra modesta opinión, la redacción no es precisamente diáfana. Voy más lejos: en realidad, el Real Decreto no regula de quién es la responsabilidad por mala sujeción, sino que habla de responsabilidad por mal mantenimiento del vehículo, que es otra cosa. Por ello no vemos obligados a estos enojosos vericuetos jurídicos.
Ese infractor puede ser el cargador o el transportista. Como es sabido, el acuerdo de quién debe efectuar la carga y la estiba en origen, y las operaciones inversas en destino, es libre. Si bien, otra norma, de ámbito muy distinto a este Real Decreto, establece una presunción al respecto. Se trata de la Ley 15/2009 de 11 Noviembre, reguladora del contrato de transporte terrestre de mercancías. Por tanto, perteneciente al ámbito del Derecho Mercantil –Derecho privado-. Cuyo art. 20.1 establece que estas operaciones corresponden al cargador y al destinatario respectivamente, “salvo que expresamente se asuman estas operaciones por el porteador antes de la efectiva presentación del vehículo para su carga o descarga”. Lo cual deberá ser probado, ya que se trata de una excepción a la regla general. Y ello, excepto en régimen de paquetería, donde tales operaciones siempre son a efectuar por el transportista (apdo. 3 de dicho art.). Dicha ley 15/2009 no habla de “sujeción”, “anclaje”, “amarre”, “fijación” o “trincaje” de las mercancías.
Cierto que esta Ley de 2009 en citado precepto habla en general de que quien haya realizado esas operaciones responderá de “los daños” –sin concretar quién los sufra- que su mala ejecución cause, por más que sea una norma limitada a regular las relaciones entre los afectados por cada contrato de transporte, y también es cierto que en su Preámbulo, ap. II, antepenúltimo párrafo, recuerda que esta presunción ya se hallaba en la LOTT –norma de Derecho Público-, por más que dicha Ley de Ordenación incluyera algunas previsiones de Derecho Mercantil (ya que a fecha de su publicación seguía vigente el Código de Comercio, arts. 349-379, 951 -952, etc., que la LOTT quería modernizar).
En cualquier caso, es esta Ley 9/2013 la que ha invocado la Autoridad –el Director General de Tráfico- en su Instrucción 18/TV de 19 Junio 2018 –esperemos que el nuevo Director (BOE 30 Junio, página 65735) la respete-. Ya anunciada en el nº 434, página 15, de nuestra Revista. No parece haber, pues, contradicción entre este R. D. 563/2017 y dicha Ley 15/2009; se complementan.
Si se sanciona, o se pretende sancionar, al transportista habiendo realizado el cargador las operaciones de estiba y sujeción, eso sería un nuevo argumento de defensa, a invocar en alegaciones o recursos.
Se trata de quien haya realizado de hecho esas operaciones, no simplemente se haya acordado en un contrato, orden de carga, etc. Lo que puede ser probado por cualquier modo admitido en Derecho: documentos (incluido un mensaje email o WhatsApp, fotografías), testigos, un dictamen pericial, etc.
El Real Decreto no distingue cómo sea esa mercancía cuya buena “sujeción impone”: si los bultos, cajas o cajones, etc. van sueltos, está paletizada o encerrada en contenedores, etc. Por lo que el criterio parece ser el mismo para todos los casos.
Texto y fotos de:
Francisco Sánchez-Gamborino
Doctor en Derecho. Abogado especialista en transporte.
Vicepresidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos de IRU.
abogados@sanchez-gamborino.com
