Fomento del transporte ferroviario de mercancías vs transporte por carretera

La planificación del Gobierno en torno al transporte, contenida en la Estrategia de Movilidad (y más específicamente, respecto del ferrocarril – mercancías, en el Programa Mercancías 30 – MITMA), gira primordialmente con el objetivo de fomentar el ferrocarril, especialmente de transportes de mercancías, lo que se denota tanto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia enviado a Bruselas, como en la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.
 
Por lo que se refiere al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, éste destina, de los 13.000 mills. € reservados a la movilidad sostenible, 6.200 mills. € para el transporte ferroviario, lo que unido a la introducción de los peajes y al incremento de la fiscalidad del diésel, claramente evidencia que, una vez más, se prioriza al ferrocarril sobre la carretera.
 
Retroceso del ferrocarril frente a la carretera
Siendo cierto que la conservación de las carreteras necesita de grandes inversiones, pues presentan un déficit acumulado de más de 7.000 mills. €, es evidente que la introducción de los peajes persigue elevar la cuota de demanda del transporte ferroviario de mercancías, modo que no despega con relación al transporte por carretera, ya que traslada menos del 5% de las mercancías, en tanto que por carreta se mueve más del 95%. El retroceso del ferrocarril frente a la carreta, que es tradicional, se observa también en el resto del ámbito de la UE, que pese a sus políticas de fomento del ferrocarril-mercancías, plasmadas en sus Libros Blancos de 2001 y 2011, no ha conseguido su objetivo.
El establecimiento de los peajes, además de penalizar a las clases medias, provocará una mayor accidentabilidad, ya que se utilizarán más las vías convencionales, lo que ha de tenerse en cuenta en toda política de transportes, que debe de priorizar la seguridad. Y si esta medida provoca que muchos camiones circulen por vías convencionales, no sometidas a peaje, el incremento del riesgo se elevará notoriamente, por la dificultad de los adelantamientos.
 
Ha de resaltarse también que según la patronal de las petroleras, el 54 por ciento del precio medio pagado en 2019 en gasolina son impuestos, mientras que en el caso del diésel la recaudación es del 49 por ciento, ascendiendo la recaudación total del Estado en 2019 a través de impuestos a los carburantes de 19.804 millones (12.264 millones de impuesto y 7.540 millones de IVA). En consecuencia, ya puede aseverarse que en la actualidad “quien más contamina, más paga”.
Además, no puede omitirse, y ello es importante, que España, en tanto que país periférico con relación al centro de la UE, ya sufre un déficit de competitividad, que se incrementará considerablemente con los costes que suponen los peajes (lo que repercutirá en el precio de los productos que exportamos, y por ende, en la competitividad de los mismos). Resulta también obvio que los peajes incrementarán los precios de las mercancías y tendrán un efecto inflacionista, repercutiendo negativamente en la rentabilidad de las empresas de transportes de mercancías por carretera, ya que la experiencia acredita que nunca estas empresas logran trasladar al cargador el total de los incrementos de los costes.
Así pues, en una valoración económica y sobre la seguridad, se denotan toda esta serie de cuestiones, que hacen que no sea tan sencillo, de una forma tan liviana como la que se viene manifestando, que los peajes tengan un efecto positivo globalmente considerado.
 
No se favorecerá la recuperación económica
A mi juicio, en un entorno de grave crisis económica que se atisba largo en el tiempo, con el consiguiente alarmante nivel de paro, toda política que cree nuevas imposiciones fiscales o eleve las existentes, no coadyuva a la recuperación, sino todo lo contrario. Es por ello que cabe reflexionar sobre si no será ya pertinente un Plan de Austeridad, como el mejor Plan de Recuperación (que si prevé un incremento fiscal importante, debería de prever también una correlativa notoria reducción del déficit público), que precisamente rebajara la imposición fiscal y que eliminará de los presupuestos públicos la infinidad de gastos prescindibles, dentro de una decidida política de reducción de las Administraciones públicas. Resulta altamente incongruente que elevándose año tras año los ingresos públicos, a su vez la deuda pública no solo no decrezca, sino que se incremente hasta los sonrojantes actuales niveles.
 
Ley de cambio climático y transición energética
Por lo que se refiere a la reciente Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, ésta recoge también la primacía del fomento del ferrocarril sobre el transporte de mercancías por carretera, mediante medidas normativas que a mi juicio será difícil que obtengan los resultados pretendidos, ya que en definitiva, reconociendo la enorme dificultad de lograr el objetivo, para impulsar el transporte ferroviario de mercancías (que es más viable económicamente en trayectos largos) ha de optimizarse la red disponible, y sobre todo favorecer una política de reducción de los costes que pueda abaratar los precios que se perciben de los cargadores, pues en otro caso el ferrocarril no podrá elevar su cuota de mercado en el reparto modal.
La repetida Ley 7/2021 regula en sus artículos 14, 15 y 16 la materia de la “movilidad sin emisiones y transporte” (Titulo IV), estableciéndose en el artículo 13 los “objetivos de energías renovables y combustibles alternativos sostenibles en el transporte”, debiendo el Gobierno por vía reglamentaria “adoptar las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos de integración de energías renovables y suministro de combustibles alternativos en el transporte, con especial énfasis los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico en el transporte aéreo, incluidos los combustibles sintéticos en cuya fabricación se hayan usado exclusivamente materias primas y energía de origen renovable”.
 
El artículo 14, en su apartado 3 establece que “Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo” la serie de medidas que especifica, que también serán aplicables “a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire”. Por su parte, el artículo 15 se refiere a la “Instalación de puntos de recarga eléctrica”, en tanto que el artículo 16 a los puertos.
 
Es también relevante la repercusión de esta Ley en la contratación pública, y por tanto con relación a los concursos para la adjudicación de los servicios regulares de transporte de viajeros por carretera, lo que se concreta en el artículo 31 (Contratación pública), que por su relevancia se transcribe, disponiendo lo siguiente en su apartado 1: “De conformidad con lo establecido en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios medioambientales y de sostenibilidad energética cuando guarden relación con el objeto del contrato, que deberán ser objetivos, respetuosos con los principios informadores de la contratación pública y figurar, junto con la ponderación que se les atribuya, en el pliego correspondiente. Para ello, la contratación de la Administración General del Estado y el conjunto de organismos y entidades del sector público estatal incorporará, de conformidad con el artículo 126.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, como prescripciones técnicas particulares en los pliegos de contratación, criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono dirigidos específicamente a la lucha contra el cambio climático. A tal efecto, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y el Ministerio de Hacienda elaborarán un catálogo de prestaciones en cuya contratación se tendrán en cuenta los criterios de lucha contra el cambio climático mencionados en este apartado y en el que se identificarán tales criterios de reducción de emisiones y de huella de carbono, incluidos los relacionados con una alimentación sostenible y saludable. En todo caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 201 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, los órganos de contratación tomarán las medidas pertinentes para garantizar que en la ejecución de los contratos los contratistas cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental”. Sobre esta cuestión, cabe significar que si bien el transporte público de mercancías por carretera, al estar liberalizado, no discurre en un escenario de contratación pública, que no obstante las exigencias de cargadores y en definitiva de los compradores de las mercancías que se trasladan, ya exigen un alto nivel de calidad medioambiental. Por esta razón, esta clase de medidas para el transporte público de viajeros por carretera en la contratación pública, lo único que hará respecto del transporte de mercancías por carreta es, ante la reproducción de esta clase de exigencias por los cargadores, será incrementar más aún la competitividad del transporte público de mercancías por carretera frente al ferrocarril.
Pero es la Disposición adicional sexta (Transporte Ferroviario), el precepto que más refiere la prioridad del ferrocarril sobre el transporte público por carretera, al prescribir lo siguiente: “1. El Gobierno promoverá el uso del ferrocarril de viajeros en el ámbito de la futura Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, estableciendo las medidas necesarias para su fomento frente a medios de transporte más contaminantes. 2. En el ámbito del transporte de mercancías, y con el fin de mejorar la eficiencia energética y la competitividad del mismo, el Gobierno establecerá, de acuerdo con lo que prevea la citada Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, objetivos de penetración del ferrocarril en el transporte de mercancías en distancias superiores a los 300 kilómetros. El Gobierno elaborará una Estrategia de impulso del transporte de mercancías por ferrocarril, en el marco de su planificación estratégica, en la que tendrán cabida medidas que afecten a todos los ámbitos que puedan incidir en el incremento de la competitividad de este transporte”.
 
Finalmente, la Disposición final octava (Proyecto de ley de movilidad sostenible y financiación del transporte), previene que “Con objeto de reforzar y complementar el cumplimiento de las medidas de promoción de la movilidad sin emisiones establecidas en esta ley, el Gobierno presentará a las Cortes Generales un proyecto de ley de movilidad sostenible y financiación del transporte”.
 
Penalizan al transporte público de mercancías por carretera
Vemos, pues, que no solo los planes de transportes gubernamentales penalizan al transporte público de mercancías por carretera (peajes, incremento de la fiscalidad al diésel, etc), sino que fundamentalmente con el motivo tradicional de la reducción de las emisiones de co2, se priorizan las inversiones en el ferrocarril y se anuncian medidas normativas que en definitiva eleven el porcentaje de mercancías a transportar por este modo, en perjuicio de la carretera. A mi juicio, esta política de fomento del ferrocarril sin la mejora de la gestión y productividad (ahorro de costes) del ferrocarril, diseñada desde la UE desde el Libro Blanco de 2001 y reiterada en el de 2011, no solo no ha logrado este objetivo, sino que ha aumentado las ineficacias del ferrocarril.
 
Pero en todo caso si es relevante que las principales medidas anunciadas sean directamente contrarias para el transporte de mercancías por carretera, que no es objeto de medida alguna relevante, en tanto que para el ferrocarril se diseña un cúmulo de acciones positivas. Es dentro de este orden de cuestiones que sin perjuicio de reconocer que el ferrocarril – mercancías precisa de nuevas inversiones (estaciones, conectividad con los puertos, electrificación de la red, etc), no es menos cierto que la cuota de reparto modal de las mercancías no se puede modificar artificialmente, esto es, con medidas que penalicen al transporte de mercancías por carretera, como así viene demostrando la realidad en las últimas dos décadas. Es por ello que además, debe de cuidarse que el nivel de inversiones destinado al fomento del ferrocarril – mercancías sea proporcional al beneficio (incremento de su cuota de mercado) esperado, ya que en otro caso estaríamos ante un despilfarro de los fondos públicos que no se podría justificar.
 
Así como he dicho que toda ayuda normativa al ferrocarril, sin el acompañamiento de la mejora en la gestión y ahorro de costes, acrecienta las ineficacias de este modo, es lo cierto que por el contrario el transporte público de mercancías por carreta ha acreditado sobradamente que ante nuevas normativas y exigencias que lo penalizan, lo que hace es mejorar en todos los órdenes (logística, digitalización, formación, respeto al medio ambiente, etc), demostrando que su proceso de modernización y mejora es continuado e intenso.
 
 
Fernando José Cascales Moreno (fcajyet@telefonica.net)
Abogado. Académico
Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera, y del INTA
Ex Presidente del Consejo de Obras Públicas y de INSA
Del Cuerpo Técnico de Inspección del TT
 
 
Colaboración dedicada a Ricardo del Cid García y José Miquel, ejemplares funcionarios  en toda su larga trayectoria de dedicación en pro del turismo.