Su texto, ya aprobado como Proyecto por el Gobierno, se encuentra en tramitación -por el procedimiento de urgencia- en el Congreso de los Diputados [1], y, concretamente, terminada [2] su fase de enmiendas, de manera que, tras su paso por el Senado, con los cambios a que haya lugar, se publicaría ya como ley en el BOE. Bien enfocada, puede ser útil y modernizadora, pero innecesaria y perturbadora en caso contrario. En esta página y las siguientes, y dentro de la obvia limitación de espacio disponible, nuestro colaborador jurídico habitual Francisco Sánchez-Gamborino analiza el Proyecto de esta ley, en cuanto se refiere a la movilidad de las mercancías, desde su conocimiento del mismo al haber formado parte del Grupo de Trabajo ad hoc de la Fundación Francisco Corell que formuló una propuesta para mejora de su texto.
1. ¿Qué es la “movilidad”?
Parece que nadie lo sabe muy bien. La ley no la define, como debería haber hecho con un concepto tan esencial que aparece en su propio título, y además habiendo creado en su art. 4 el propio derecho a la misma (para las personas y para las mercancías [3]).
En efecto en su art. 2, de definiciones, el Proyecto habla de “movilidad activa” (letra k), y de “movilidad inclusiva” (letra l), pero no de “movilidad” a secas: Y cuando define en su letra m) “movilidad sostenible”, da por sabido su concepto (como hace el resto de esta Ley) y simplemente concreta qué movilidad considera sostenible: “aquella que se satisface…”.
“Movilidad” debe ser algo distinto a “transporte” cuando el Ministerio en su propia denominación menciona los dos conceptos, sin asimilarlos (no habría incluido ambos, si los considerase sinónimos), junto al de Agenda Urbana, y también cuando esta Ley en su Exposición de Motivos, apdo. I, considera necesario “evolucionar desde la política de transportes a la política de la movilidad sostenible de personas y mercancías”, como dos situaciones distintas.
En fin, el Diccionario RAE poco ilustra, al considera movilidad sólo como “Cualidad de movible”.
Entiendo que es simplemente la posibilidad de desplazarse, pues ese cambio de lugar, como con perspicacia recuerda esta Ley, también puede ser hecho a pie [4]. Pero lo digo sin la menor seguridad, no ya jurídica, sino ni siquiera semántica.
2. Una ley programática, extensa y heterogénea
Como ya anticipa la gigantesca [5] Exposición de Motivos, se trata de una ley muy amplia, de carácter jurídico administrativo, de alguna manera gran enunciado de los principios rectores y líneas maestras de la futura política de transportes, como lo fueron los arts. 3 a 16 de la Ley 16/1987, de 30 Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) -a la cual hace bastantes remisiones expresas [6] y varios de cuyos preceptos modifica [7]-, pero en forma mucho más desarrollada, creando numerosos nuevos organismos, instrumentos y documentos destinados a servirla, en varios de ellos previendo sus siglas (DOMOS [8], EDIM [9], IPEEM [10], FECMO-FCPJ [11] y otras, ahora como de otro planeta, pero a las que, si la Ley queda aprobada, tendremos que acostumbrarnos. En nuestra opinión bastaba con lo previsto en la LOTT (Comité Nac., etc.).
Incluye muchas y variadas materias, no tenidas en cuenta (o no suficientemente) cuando se promulgó la LOTT o cualquiera de sus modificaciones: desde luego, la defensa del medio ambiente, la digitalización, la logística y la intermodalidad. Pero también la financiación, el ámbito urbano (que motivó anulación por el Tribunal Constitucional de varios artículos de la LOTT), la circulación, la formación -profesional y de la ciudadanía-, la atención a personas con discapacidad, la transparencia en la gestión -información a la Administración y al público [12]- y hasta incidentalmente los puertos y los aeropuertos.
3. Apuesta por el medio ambiente
La protección de la atmósfera es uno de los pilares o leitmotiv de esta Ley, que por tanto alude a ello numerosas veces [13], bajo diversas expresiones: descarbonización, huella de carbono, dióxido de carbono, gases contaminantes, gases de efecto invernadero, etc. Además, su propio título incorpora el adjetivo “sostenible”, que parece hacer alusión a ello.
El art. 95, tras reconocer el carácter estratégico (“indispensable”) del transporte de mercancías por carretera, atribuye a las Administraciones públicas la obligación de “garantizar su eficacia y continuidad en condiciones que minimicen los impactos negativos sobre el medio ambiente, tanto en lo referido a la logística de distribución como a la cadena de suministro y la provisión de productos básicos a la ciudadanía.” El problema es que eso –comprar vehículos no contaminantes o adaptar los actuales- cuesta mucho dinero, que el transportista no tiene.
Además, la carretera no es lo que más contamina, sino el avión. No tan demonizado y mucho más necesario para la economía. Realmente, los actuales motores Euro-6 son muy limpios. Será descomunal el esfuerzo de llenar la carretera de puntos de recarga eléctrico y retrasará mucho los viajes, pues el camión eléctrico tiene que parar a tomar energía 5 veces más que el diésel.
En fin, según el art. 37.2 “Las entidades […] privadas que presten o comercialicen un servicio de transporte de […] mercancías con origen o destino en el territorio español deberá[n] realizar el cálculo de las emisiones de gases de efecto invernadero de ese servicio de transporte.”. Ello aún aumentará la carga burocrática para las empresas, ya enorme. Y obviamente, mayores costes.
De todas formas, esta pretensión de protección ambiental subyace en muchas previsiones de esta ley: protección al ferrocarril (supuestamente las locomotoras diésel no contaminan), fomento del uso de la bicicleta (aprovechamiento de nuestra energía muscular), etc.
4. Apuesta por la intermodalidad
Otro de los conceptos en que el Proyecto de ley pone énfasis como fórmula a seguir es el de la utilización conjunta de modos de transporte diferentes. Así, habla de intermodalidad -nodos logísticos intermodales, terminales ídem [14]- y de multimodalidad -transporte, perspectiva, desplazamiento, punto de acceso [15]-. Usa estos vocablos de manera indistinta, como sinónimos, y no hubiera estado mal definirlos, por ejemplo, incluyéndolos, o alguno de ellos, en el larguísimo art. 2. ¿Son sinónimos? ¿Exigen, para tal consideración, ser efectuados bajo un único contrato de transporte? ¿Significa lo mismo transporte “combinado”? ¿Y “por superposición”?
“Mejora de la competitividad” como dice la Exposición de Motivos en su apartado XVI, segundo párrafo, parece un eufemismo para hablar de apoyo al ferrocarril (Disp. adic. undécima) por infrautilizado -en la Exposición de Motivos II, párrafo final será más explícito (“cambio modal”) igual que en el art. 59.5,c (“trasvase modal”) . Es verdad: como constata el propio preámbulo en su apartado XII, la cuota del ferrocarril en transporte nacional de mercancías es bajísima: de solo el 4 %. Ahora bien, en un marco de libre elección de medios el cargador prefiere el camión (85 % del transporte nacional) por sus ventajas inherentes sobre otros modos (único “puerta a puerta”, flexibilidad en los horarios, en el uso de infraestructuras, etc.). Para esta futura Ley, iniciar el camino hacia un equilibrio entre ambos, más que hacerlo imponiendo que determinadas mercancías viajen por ferrocarril parece pasar más por fomentar la colaboración modal, aprovechando las ventajas respectivas de cada modo. Enseguida nos referiremos a los nodos logísticos “intermodales”. En mi opinión, para el usuario cambiarse al ferrocarril tendría éste que mejorar mucho su calidad, desburocratizándose y siendo más ágil en todos los sentidos. En todo caso, al inicio y al final de cada viaje por tren siempre habrá un vehículo de carretera.
En fin, ¿cómo se coordinan estas previsiones con la regulación para los contratos de transporte multimodal y por superposición contenida en la Ley 15/2009 de 11 Noviembre (arts. 67-70).
5. Apuesta por la logística
La Exposición de Motivos en su apartado XII recuerda que gran parte de la actividad logística se produce en los denominados «nodos logísticos» que, según los define en el artículo art.2.1,n), son lugares o “áreas geográficas de intercambio modal de mercancías donde se realizan actividades que aportan valor añadido a la cadena de transporte, tales como la manipulación, el procesamiento y, en su caso, el almacenamiento de la mercancía. El concepto de nodo logístico engloba las terminales de transportes de mercancías, los centros de transporte por carretera, las instalaciones ferroviarias de intercambio modal, los cargaderos ferroviarios de titularidad privada, los puertos y sus terminales ferroportuarias [16], los puertos secos y terminales marítimas interiores, las zonas de actividades logísticas, los centros de carga aérea, los nodos para distribución urbana de mercancías y [aquellos otros] que cumplan los criterios anteriores”.
Los nodos llamados “de importancia estratégica” -art. 96-, deben cumplir determinadas condiciones y serán considerados prioritarios a efectos de las inversiones que se requieran. De manera complementaria, las CC.AA. pueden designar nodos logísticos “de interés autonómico” -art. 97- y se establece la necesidad de un catálogo de nodos intermodales -art. 98-.
En mi opinión sería necesario y urgente aprobar una ley o al menos por el Ministerio de Transportes unas condiciones generales sobre el contrato de logística, de tanta importancia económica desde hace décadas, siendo muy insuficiente tanto lo que establece esta proyectada Ley de Movilidad, como lo previsto -prácticamente, nada- en la Ley 15/2009 sobre el contrato de transporte (art. 5.2 y art. 9). Y ello, siquiera a manera de marco, para dar un mínimo de seguridad jurídica a su actividad. Por ejemplo: en un contrato de logística, ¿se podría pactar un límite máximo de indemnización por kilo de mercancía perdida o dañada durante el almacenaje, o un Juez podría anular esa clausula por contraria al art. 306, párrafo segundo, del Código de Comercio, sobre el contrato de depósito, que no prevé la posibilidad de tal límite?
6. El “documento de control” será sólo digital
La digitalización de la movilidad -y uso de las nuevas tecnologías- es otra de las bases de esta ley, según proclama su art. 5.6 y manifiesta en numerosas otras (más de cincuenta) ocasiones [17].
Como referencia concreta al transporte profesional de mercancías, la Disp. transitoria octava, apartado 1, prevé que el exigible documento de control administrativo regulado en la Orden FOM/2861/2012, de 13 Diciembre, deberá ser necesariamente digital a partir del 1 Septiembre 2024. Recuérdese que ya el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres -ROTT- , en su art. 222, apartado 2 [18], prevé que la documentación de control podrá ser cumplimentada por medios electrónicos. A cuyo respecto, la Resolución de 13 Febrero 2020 [19], de la D.G.T.T. estableció los requisitos a cumplir por estos documentos de control administrativo en soporte electrónico. Se trata ahora, pues, sólo de su implementación efectiva poniendo esa fecha tope.
7. El reparto urbano de mercancías
Ya el art. 19.2,f) prevé que las directrices metodológicas abordarán, entre otros ámbitos, la distribución urbana de mercancías. Cuyas medidas, según el art. 25.3 estarán incluidas en los planes de movilidad sostenible de las entidades locales en cooperación con otros municipios colindantes para el establecimiento de criterios homogéneos. Empero, la falta de reglas a nivel nacional conlleva el riesgo de permitir a los ayuntamientos que impongan peajes a su antojo.
En relación a los grandes propósitos de esta ley, su art. 29.22 establece que las Administraciones públicas velarán por incentivar la reducción de externalidades negativas, potenciando los vehículos cero emisiones, la ciclologística [20] y la optimización de los repartos.
En la modificación del artículo 42.2 de la LOTT -letra a) in fine– (Disp. final cuarta, apdo. Cuatro) se prevé la posibilidad de exigir autorización a vehículos que circulen a una velocidad igual o inferior a 40 kilómetros por hora, “ante la opción de que, en el corto plazo, la aparición de nuevos tipos de vehículos de reparto de mercancías, hicieran necesaria la intervención en la regulación de dicho aspecto” (Exposición de Motivos VI). Esta medida no parece favorecer la movilidad sino por el contrario obstaculizarla.
En definitiva, es necesaria prudencia para no multiplicar enormemente los puntos de entrega, con la dificultad de aparcar en las ciudades.
8. Ensayos para posible regulación futura
La ley sienta las bases para regular futuras formas de movilidad. AsÍ, para el ensayo de nuevas tecnologías y nuevos instrumentos financieros, aplicables a la movilidad -de viajeros y mercancías-, crea un llamado “espacio controlado de pruebas” -en término anglosajón, sandbox– (arts. 63-81 y 84), donde un bajo estricto Protocolo de seguridad que evite riesgos (como los problemas sufridos con las VTC) puedan hacerse experimentos con drones, vehículos automatizados en vías públicas, etc., que después una Comisión de Expertos evalúe.
9. Materias faltantes
Siendo numerosas las cuestiones de que esta Ley trata, en mi opinión -y así se indicó en las sugerencias que aportamos en la Fundación F. Corell-, se debería haber aprovechado / aprovechar, si aún se estuviese a tiempo, para incluir en ella cuestiones de importancia práctica y sin embargo no tratadas (o no de manera completa) en la normativa en vigor, tales como:
a) las Juntas Arbitrales del Transporte: han ofrecido buen resultado, pero su regulación en LOTT y ROTT es insuficiente y deja muchas dudas, que pueden resultar en inseguridad jurídica: ¿es posibles pedir medidas cautelares?, excesiva discrecionalidad en suspensión de las vistas, ¿qué pasa si un contrincante va con abogado y no el otro?, escasa normativa sobre prueba, etc.
b) la “acción directa” (incorporada a la LOTT por Disp. Adic. Sexta de la Ley 9/2013 de 4 Julio), que permite al transportista cobrar su servicio del cargador inicial si no le fue pagado por el cargador efectivo. En este caso, tendría que ampliarse esta acción a que el transportista pueda reclamar también contra los intermediarios o comercializadores del transporte –“OTM”- (encontrándose éstos o no en concurso).
c) aparcamientos y áreas de descanso seguros, necesidad de crear muchos más, donde los transportistas -muchas veces, por la normativa sobre tiempos de conducción- puedan dejar sus camiones durante unas horas, sin riesgo de robo de la mercancía en ellos contenida.
d) bolsas de cargas telemáticas: en la tan querida línea de digitalización, si su función es la de intermediar entre cargadores y transportistas, sus titulares deben someterse a las mismas reglas de acceso que los “operadores de transporte” (agencias, transitarios, etc.).
e) procedimiento específico para la pérdida de honorabilidad (gravísima situación que impide al transportista seguir trabajando): una vez anulado por el Tribunal Supremo [21] el previsto en el R. D. 70/2019, de 15 Febrero-, es necesario y urgente aprobar alguno.
f) antigüedad máxima de los vehículos: [22] es necesario articular algún medio para que este sector no pueda utilizar camiones viejos, por la inseguridad viaria que ello supone, con grave riesgo de accidentes o/y, cuando menos, obstaculización del tráfico en nuestras carreteras.
Debería intentarse introducir reglas sobre todo ello en la Ley, antes de que sea aprobada.
Francisco Sánchez-Gamborino
Doctor en Derecho. Abogado
especialista en transportes
abogados@sanchez-gamborino.com
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