La Ley 26/2007 de 23 de Octubre, sobre Responsabilidad Medioambiental (BOE del 24, página 43229 y ss., inserción 18475) -en adelante solo “Ley” o “la Ley”, para abreviar-establece una nueva clase de responsabilidad: la que recae sobre cualquier “operador” por los daños que en su actuación causen a las especies silvestres de fauna y flora, a las aguas –superficiales y subterráneas-, a las riberas del mar y rías, y al suelo (art. 2.1).
Esta Ley vincula a todos los transportistas, pues también puede causar daños al medio ambiente p. ej. el vertido casual del gasóleo usado como carburante, o si se produce un incendio tras un accidente. Aunque desde luego, en primer lugar, los dedicados a las mercancías peligrosas (Anexo III de la Ley), a quienes la exigencia de responsabilidad es mucho más severa que a cualesquiera otras, como explicaremos.
En ello, traspone –o sea, incorpora- al ordenamiento jurídico español la Directiva 2004/35/CE de 21 Abril 2004 (Diario Oficial de la UE del 30, págs. L 143/56 y ss.) -en adelante solo “Directiva” o “la Directiva”, para abreviar- (Disp. final segunda de la Ley).
Esta trasposición lógicamente la han llevado a cabo también otros países comunitarios, como Portugal: mediante Decreto-Ley 147/2008 de 29 Julio, que ha fijado determinadas medidas para incluso antes que nosotros (allí la garantía financiera –que más delante explicaremos- es obligatoria desde 1 Enero 2010).
1. RESPONSABLE ES TODO QUIEN CAUSE EL DAÑO
Según la Ley española –única de que nos ocuparemos en lo sucesivo-, responde de la producción de daños al medio ambiente “cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que desempeñe una actividad económica” (Ley art. 2.10).
Lo que incluye “un negocio o una empresa” (Ley art. 2.11).
Y desde luego entre las actividades expresamente incluidas en su ámbito de aplicación, las relacionadas en su Anexo III (Ley, art. 3.1). Que menciona, entre otras:
- el transporte… de residuos y de residuos peligrosos (apdo. 2)
- el transporte in situ de sustancias peligrosas del R.D. 363/1995 (apdo. 8,a)
- el transporte in situ de preparados peligrosos del R.D. 255/2003 (apdo. 8,b)
- el transporte por carretera de mercancías peligrosas del R.D. 551/2006 (apdo. 9). Etc.
También el transporte de estas mercancías por los demás modos (¡menos mal que por una vez la carretera no es penalizada respecto al ferrocarril!).
Por tanto, es a estas empresas transportistas a las que más directamente afecta esta Ley. Aunque no sólo a ellas; también a todo quien causa esta clase de daños. En el epígrafe siguiente veremos cuál es la diferencia.
2. ESTA RESPONSABILIDAD ES SÓLO ANTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Ley establece la indemnización a cargo de tal “operador” por tales daños (medidas reparadoras) e incluso, antes, la posibilidad de imponer a dicho “operador” actuaciones tendentes a evitar que el daño de produzca (medidas preventivas): Ley art. 9 y 17. Y ello, bajo el principio “quien contamina, paga” (Ley art. 1, Directiva art. 1).
Ahora bien, no es una responsabilidad civil tal como la entiende nuestro Derecho, sino más bien una responsabilidad administrativa.
En Derecho español hay tres clases de responsabilidad: penal: las conductas descritas en el Código Penal (generalmente no es el caso [1]); administrativa: ante las Administraciones Públicas; p. ej. las infracciones contenidas en la LOTT; y civil (“RC”): ante cualquier perjudicado particular. Que a su vez puede ser contractual (dentro del ámbito de un contrato p. ej. el de transporte –la que vincula al transportista con su cliente por daños a la mercancía transportada, etc.-) o extracontractual o “a terceros” (ante alguien con quien no hay relación de contrato, p.ej. un peatón a quien atropella nuestro camión).
La responsabilidad civil se basa en el art. 1902 del Código Civil español, según el cual: “El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia está obligado a reparar el daño causado”.
Obsérvese que para que nazca esta obligación civil de reparar –o sea, esta clase responsabilidad- se requiere que intervenga “culpa o negligencia”. Palabras sinónimas (“culpa” y “negligencia” significan lo mismo –es una reiteración de nuestro Código; equivalente a que descuido, inadvertencia, distracción, olvido, despiste, etc.). Sin embargo en la Ley hay casos en que el causante responde aunque no tenga culpa, como veremos.
Que el operador presunto causante –p. ej. transportista de mercancías peligrosas- no responde ante cualquier perjudicado –p. ej. dueño de la finca dañada- aparece también en Ley art. 5.1 (excluye daños a las personas y a la propiedad privada) y art. 5.2 (los particulares perjudicados no podrán exigir indemnización conforme a esta ley) y Directiva art. 3.3 (ídem).
Sino sólo ante la Administración. A ella en exclusiva corresponde imponer tanto la acción preventiva como la acción reparadora (Directiva arts. 5, 6, 7 y 11).
Es complementaria de esta Ley la nº 30/1992 de 26 Noviembre sobre Procedimiento Administrativo (art. 49). El Ministerio Fiscal está legitimado en cuantos recursos contencioso-administrativos deriven de su aplicación (Dip. Final octava). Y por supuesto se prevén las correspondientes sanciones administrativas: Ley arts. 35 a 40.
Que son compatibles con las medidas tanto preventivas como reparadoras: su imposición por la Administración e indemnización de su coste a cargo del causante: Ley art. 6.1.
3. LOS TRANSPORTISTAS DE PELIGROSAS, AUNQUE NO SEAN CULPABLES (!)
Como antes dijimos, la Ley es mucho más amplia que nuestro concepto de responsabilidad civil pues incluye la responsabilidad sin culpa, es decir, la llamada responsabilidad objetiva: por el mero hecho de acaecer el evento. Lo que produce escalofríos.
En efecto, el art. 3 de la Ley es de una severidad extrema. Dice así: “1. Esta ley se aplicará a los daños medioambientales y a las amenazas inminentes de que tales daños ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el anexo III, aunque no exista dolo, culpa o negligencia”.
Sin un lenguaje tan áspero, el concepto está ya en la Directiva art. 3.1.a).
Lo que se complementa con otro “regalito” de nuestro legislador, en el párrafo segundo de dicho art. y apdo.: “Se presumirá, salvo prueba en contrario, que una actividad económica o profesional de las enumeradas en el anexo III ha causado el daño o la amenaza inminente de que dicho daño se produzca cuando, atendiendo a su naturaleza intrínseca o a la forma en que se ha desarrollado, sea apropiada para causarlo”.
Es decir, si un transportista puede haber causado el daño, se presume que lo ha causado en efecto y es él el responsable. ¡ Increíble pero cierto !
La responsabilidad sólo dejará de exigirse ante la presencia de un hecho de fuerza mayor. Pero no cualquiera inevitable (como en el art. 1105 de nuestro Código Civil) sino sólo –según el art. 3.4 de la Ley- por los daños medioambientales que deriven de:
- a) Un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o insurrección
- b) Un fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible
- c) Las actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad…”. Es decir, hechos que muy rara vez se van a producir (por fortuna). De ninguna manera un simple caso fortuito para la empresa transportista.
Y además, con prueba a cargo del transportista, para vencer la presunción de causa a que ya nos hemos referido: art. 3.1, párrafo segundo, de la Ley.
Para pesadilla de los afectados, expresamente se prevé la posible adopción de reglas aún más rigurosas o exigentes: Directiva art. 16.1, Ley disposición adicional segunda… ¡incluso las comunidades autónomas! (Ley ídem). Imagínese lo que puede ser dejar en manos de cada uno de los 17 Consejeros de Medio ambiente fijar las medidas que estimen oportunas; piénsese el lío que puede suponer para una actividad como la del transporte, que habitualmente se desarrolla por el territorio de varias de ellas.
4. EL FUTURO SEGURO OBLIGATORIO
Tanto la Directiva art. 14 como la Ley art. 24.1 prevén el establecimiento de “garantías financieras” que permitan a los operadores causantes –por supuesto incluidos los presuntos causantes- hacer frente a la responsabilidad medioambiental en que puedan incurrir. El art. 26 de la Ley enumera las tres posibles modalidades en que puede constituirse esta garantía, a saber:
- a) una póliza de seguro
- b) un aval bancario
- c) una reserva técnica mediante un fondo «ad hoc» con materialización en inversiones financieras respaldadas por el sector público. De estas, la fórmula más habitual será la suscripción de un seguro.
Que por tanto será un seguro obligatorio.
Solo quedan exentos de constituir esta garantía los operadores de aquellas actividades susceptibles de ocasionar daños solo inferiores a 300.000 euros. Ley art. 28.a). Luego, leído al revés, los seguros deberán tener una cobertura mínima de 300.000 euros. Cifra desde luego importante. También tenemos un techo o límite máximo: “La cobertura de la garantía financiera obligatoria nunca será superior a 20.000.000 de euros”. Ley art. 30.1.
Cuando el seguro sea obligatorio, su no suscripción conllevará una sanción administrativa –además de la indemnización de los daños producidos-.
Este seguro aún no es obligatorio. Como ninguna otra garantía financiera.
Pues, dice la Ley en su Disposición final cuarta que: “1. La fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para cada una de las actividades del anexo III se determinará por orden del Ministro de Medio Ambiente, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y previa consulta a las comunidades autónomas y a los sectores afectados. La orden establecerá un calendario específico para las actividades que hubieran sido autorizadas con anterioridad a su publicación. 2. Las órdenes ministeriales a las que se refiere el apartado anterior se aprobarán a partir del 30 de abril de 2010…” Y esa Orden aún no ha sido aprobada.
5. ESTE SEGURO ES YA MUY RECOMENDABLE
Ahora bien, y para terminar: el que el seguro todavía no sea obligatorio suscripción no significa que no sea recomendable. Al contrario: sí es aconsejable, y mucho.
Pues, la exigencia de responsabilidad no depende de que se tenga o no suscrito un seguro. Se exigirá por el simple hecho de causar el daño. Incluso presuntamente, repetimos.
Y esta previsión general de responsabilidad medioambiental es ya exigible, con la propia entrada en vigor de la Ley, por tanto, desde 25 Octubre 2007 (“el día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”): Disposición final sexta.
Importa, pues, que haya una póliza –o parte de ella- destinada a los transportistas –no a los cargadores- y además ad hoc, es decir que cubra específicamente los supuestos que esta Ley contempla y considerando las circunstancias de actividad de cada empresa: vehículos que utiliza, medidas de seguridad con que cuenta, mercancías que transporta, itinerarios que recuorre, etc.. O sea, un “traje a la medida”. Ya que es lo que, de producirse un siniestro, se le va a exigir y lo único con que va a poderse defender.
Hasta que se promulgue la prevista Orden del Ministerio de Medio Ambiente, que puede determinar otra suma concreta, y para que no se disparen los costes –en una época económicamente crítica, como la que en estos momentos vivimos- nuestro consejo es suscribirla por 300.000 euros por siniestro, que es la cuantía mínima prevista en el citado art. 28.b) de la Ley como límite que exime al operador de la obligación de constituir la garantía.
Francisco Sánchez-Gamborino
Abogado especialista en transportes
Vicepresidente de la Comisión Jurídica de IRU
abogados@sanchez-gamborino.com
